实现民族地区的长治久安必须双管齐下

·王力雄·

    当今世界的所有热点几乎都与民族问题有关。民族冲突导致战争、屠杀、社会动荡，危及国际和平和人类安全。从国家角度，民族问题往往是导致主权分裂的最直接因素。尤其在社会发生较大规模转型时期，民族冲突几乎总是相伴而生，首当其冲地被诱发，与社会危机难解难分地纠缠互动，威胁国家的主权完整与统一。在这方面，前苏联和前南斯拉夫的解体即是教训。

    我国虽然人口主体是汉族（占人口总数的93.3％），但是少数民族地区占国土总面积的60%，草原面积的89.6%，森林面积的37%，木材积蓄量的49.7%，水利资源的50%以上……民族问题处理不当，可能造成的损害一样决非小可。

    我国大部分民族之间的融和程度比较高，有些民族几乎已到了难以区分的地步。但是也不能回避，我国并非没有民族矛盾，也存在某些民族分离主义及势力的活动。个别地区无论是民族的异质程度还是当地社会的异质纯度，都保持相当高的水平。那些地区虽然人口总数不多，地域却相当广阔，对保持国家主权完整的意义十分重大。

    我国正在进行渐进的社会转型，力求保证社会稳定发展。然而面对复杂多变的国内外环境，发生失稳性突变也非完全没有可能。我国目前正处于迎接新未来的前夜，变数不少，假如考验降临，有可能同时伴随民族问题的集中爆发。

    所以，为了防止波黑冲突或车臣战争那样于国于民于各民族共同的悲剧，居安思危并非杞人忧天，只有现在就开始做好迎接复杂情况和最坏情况的充分准备，才能经得起未来的大风大浪。

异质同构的民族关系　

    多民族结合为一个共同国家，是一种“异质同构”的关系。所谓“异质”是不同民族在种族、历史、文化等方面具有性质上的差异，“同构”是性质不同的各民族结合于一个共同的政治架构，服从同一主权。

    如何使异质民族稳定地保持于国家同构，一直是人类社会的重要主题（亦是难题）。从国家立场，往往以保证同构为最高目标；在民族尤其是少数民族立场，又往往以维护民族异质为主要诉求。人类很多历史都是由这种斗争组成的。

    异质和同构肯定是一对矛盾，然而并非是只有对立而无统一的矛盾。完美地处理一个国家内部的民族关系，在于建立二者的平衡。异质和同构缺一不可，不向任一方偏斜。既容许和保证异质存在，尊重民族差异，提供各民族——尤其是少数民族——按自己民族特色发展的空间，又能够抑制狭隘民族主义，防止民族对抗和分离，保证国家主权的稳定与巩固，实现不同民族在统一的政治架构下和平共处与共同发展。这就是异质与同构的平衡。

    平衡是关键。总结以往处理民族问题的失误，大都在于未掌握平衡。六、七十年代过度向同构倾斜，强制消除不同民族的异质性，某些方面压制了民族权利，造成了民族关系的积怨。改革开放以后，落实了更多的公正与民主，实现了可贵的社会进步，却由于缺乏异质同构平衡的意识，没有系统配套的政策设计，某些方面又出现反向失衡——即过度向异质倾斜，开始对国家同构形成新的不稳定因素。

    本文主张加强国家同构，并不意味我主张再一次摇摆到反向的倾斜。只有在充分尊重民族异质的前提下，才有可能真正保证国家同构的长治久安。本文目的在于树立异质同构相互平衡的认识。文章题目所说的“双管齐下”，其一是国家必须尊重和保证少数民族具有维护其社会异质的自由；其二是同时确保那些地区的政权与国家政权相同质。前一个异质加后一个同质，就等于异质同构的平衡。

尊重民族异质

    从维护国家统一的角度来说，“同质同构”肯定比“异质同构”更为稳定。同质同构的典型是单一民族国家，即使内部有再多冲突，达到再激烈的地步，从长久大势来说，也都是“分久必合”，不易形成永久性分裂。然而大多数国家不可能只有单一民族，要想追求同质同构的稳定，就只能考虑如何使不同民族之间的同质成分超过异质成分。一些以民族为单元的现代联邦国家正是建立在这样的基础上。经过长期融合，不同民族具备了共同的国家意识、经济联系和文化认同，当这种共同超过了彼此在宗教、语言、传统以及历史方面的不同时，即使宪法赋予联邦成员脱离的权力，各民族也愿意保持统一。反之，若民族之间的异质成分大于同质成分，就难免不成为产生冲突和制造麻烦的源泉。

    在一国之内，由于历史的原因，各民族之间的异质程度是不同的。有些民族之间基本实现融合，达到同质。而另一些民族，异质的成分可能远远高于同质。国家在处理异质同构的民族关系时，首先应把重点放在后一类民族。

    历史上，国家统治集团往往采取“同化”政策，力图对具有强异质性的民族灌输更多的同质性，从而将“异质同构”变为比较稳定的“同质同构”。同化手段又常常是通过强权，把统治者自身的民族性作为“同质”标准，强迫其他民族同化为与自己一样或接近的民族，从而把统治国家与民族压迫结合在一起。

    这种强制性的同化巨细无遗，从蓄发方式、服装模样，到庆典仪式，礼节规矩，包括取消文字、摧毁宗教，甚至进行大规模的种族清洗，是一个充满了血泪铁火的过程。这种在社会和文化层面上推行的同化，无一不遭到强烈反抗，造成社会动荡，加剧民族仇恨。即使一时能够镇压，也潜伏长期隐患。以历史观点看，真正实现民族同化，单纯靠强制镇压是绝不可能达到目的的。满人之所以能统治中国几百年，不在于消灭了汉文化，正在于采取了宽容汉文化的政策，以至最终被同化的反成了满族统治者。凡是以镇压为主的民族关系，积怨往往多少个世代都不会消解，不断成为重新挑起对抗的根由，使怨恨越结越深。

    我国六、七十年代（尤其是文化革命期间）在民族政策上的失误，虽然并无民族压迫的性质，而是意识形态方面的极左思潮所导致的。各民族人民——包括汉族人民在内——都被要求“统一意志，统一行动”、“破旧立新”、“做社会主义新人”。然而那种出于意识形态的强制同化，折射到民族关系上，却难以避免地被附加上民族意义。如出于无神论而禁止宗教，虽然对各民族并无区别，但是对以宗教为本的民族，伤害就远大于宗教意识较单薄的民族。尤其当后者是主体民族而前者是少数民族的时候，难免不被记在民族关系的帐上。文革时某些地方为推行“学大寨”强迫穆斯林养猪，类似骇人听闻的行为，对民族感情伤害之深，更是只能加倍地强化民族之间的异质和对立。

    改革开放在相当程度上扭转了过去的失误，民族政策实现了更多的公正与民主。这是可贵的社会进步，必须坚持下去。即使看起来今天的民族问题似乎比过去还多，也不能后退。应有清醒的认识，问题并不出在今天的宽容，而是以往的不宽容留下的积怨。积怨虽然常常选择宽容的时候释放，甚至加倍反弹，但是只有坚持宽容才能化解积怨，通过时间延续带来最终的和解。

    另一方面，各民族在文化传统、宗教信仰或血缘关系等方面的异质性，只要没有相应的异质政权（或性质相同的“潜政权”）对其进行凝聚，就形不成直接威胁国家同构的实体，并无害处。所以，企图以强制消除社会异质保证国家同构稳定，既是对“病因”的误诊，也是开错了药方，只有副作用。总结成功的民族关系，无一不是建立在宽容基础上。不仅不人为地消除民族异质，还将其视为人类共同的文化遗产，有意识地保护和留传。若在一个共同国家内，各民族都有实现自己生活方式的充分自由和空间，民族分离主义又从何去找市场和挑拨的理由呢？

    但是，并不等于国家在促进民族融合方面唯有任其自然。随着社会一体化进程，各民族的融合已是历史潮流的大势所趋。只要融合对各族人民有共同利益，国家就应当积极主动地引导和推动。而其中最重要的方面，我认为就是国家极扶持少数民族地区的经济发展。

l    以经济一体化促进民族融合

    古代国家统治者之所以多以强制手段进行文化方面的民族同化，并非全在于愚蠢或残暴。我认为其中一个原因就在那时的社会皆为自足经济，民族之间无法形成兴衰与共的经济联系，而无法建立共同利益的纽带，征服与对抗就难免成为民族关系的主体。

    随着社会经济一体化的发展，现代国家在很大程度上已成为经济组织。事实表明，一体化经济对民族融合所起的作用是无可比拟的。它远比古代那种单纯文化和血缘上的民族融合要快，又能够在相当程度上一并实现异质民族之间的文化认同，促进血缘融合，并且没有痛苦，受到各民族的共同欢迎。当今经济发达国家之所以能建立稳定的联邦制度，重要原因就在于一体化经济使不同民族之间的同质成分超过了语言、传统和历史等方面的异质成分。即使是不同的国家，由于经济一体化的驱动，也正在结合成新的共同体－－如西欧。在这方面，国家可以发挥的作用无疑是非常大的。

    我国经济的飞速发展对此提供了有利条件。自从我国将重心转向发展经济，已经在促进民族融合方面产生了可观成效。尤其是地理上与经济发达地区接近的少数民族地区（包括民族地区的中心城市），变化十分巨大。很多地方的主要矛盾正在变成如何保留和继承民族文化的问题。

    不过，这种变化大部分只是目前经济活动自发产生的，缺少国家有意识的引导，因此非常不平衡。相比之下，更多的少数民族地区在全国经济发展中反而拉开了更大差距，由此给民族问题增加了新的不和谐因素。

    仅从经济出发，合理的追求在于利润回报。由于历史和地理的原因，我国少数民族地区的经济发展条件普遍比较落后。单纯由市场的“无形之手”挑选，喜肥厌瘦是正常的，经济发展的趋势就会绕过落后地区，导致肥者愈肥，瘦者愈瘦，差距越来越大。社会进步使地区封闭状态已被打破，在电视信号无孔不入的今天，这种差距不但被一览无余，还会加倍放大，既提供民族主义者以口实，也容易煽动少数民族群众的共鸣。所以，如果经济发展一味追求效益，不但不会有助民族融合，反而可能起到强化民族异质的作用。只有有意识地把发展经济作为促进民族融合的手段，由国家进行倾斜性引导，才可能使少数民族地区获得经济发展的起步，摆脱负循环，融入全社会共同的经济发展之中。在这方面，“计划经济”暂时还是不可缺少的。

    向民族地区倾斜，不能仅体现为国家的财政支援。那属于“计划”，却非“经济”。形象地比喻，如同连接一根“脐带”给民族地区，由国家喂养。但是靠脐带输送营养并非就能促进民族同质。连吃母亲奶长大的孩子都要远走高飞，道理就在喂奶不能使孩子和母亲长成一体。何况脐带关系转接起来非常容易，只要有另一根更粗的脐带，为什么不可以甩掉老脐带呢？历史上帝国主义往往以伸出“脐带”（许诺提供金钱、物资、武器等）对别国制造分裂，所以能够行之有效，就在于那些被分裂的民族没有成为一体，国家的“脐带”只培养了“有奶便是娘”的关系。所以，让少数民族靠国家财政的“输血”过日子，看似好心，不一定就会有“好报”。

    另一方面，以财政“输血”，即使能让少数民族地区的人均收入达到高于内地的水平，也难以在其民族内部产生一个富有阶层（“输血”与平均分配往往孪生）。貌似公平的经济状况，在全国致富热潮的对比下，不能使其民族的精英层获得心理平衡，反易使精英的超常能力演变成更强的异质因素，形成对国家同构的威胁。只有在其民族经济能够自我“造血”并卷入全国共同大市场时，民族精英才可以获得致富之路，也就比较容易转变为稳定国家同构的力量。

    以经济发展带动民族融合，关键在于促使各民族之间形成你中有我、我中有你的一体化经济。一旦民族地区不再仅靠国家单向输入，生成出自身的经济活力，并将这种活力建立在与其他各民族互相依存的经济交流之上，如同人体内千万根血管神经交错在一起，合则存，分则死。达到那种状态，各民族就不再自成一体（这是对国家统一的主要威胁），而成为有机地生长在一起的共同体，主权稳定就有了基本保证。

    对此，仅停留在认识和愿望之上是不够的，单纯指望经济自行发展亦只能南辕北辙。必须借助国家自上而下的“行政干预”，把发展少数民族经济提高到保证主权和国家长治久安的高度看待，舍得投入人力资金，不惜成本。任凭少数民族地区在市场竞争中处于劣势，与内地的差距不断扩大，将来为此付出的代价，一定会比今日的成本多得多。

l    移民对促进社会同质的作用

    历史上，促进社会同质的另一种手段是移民。移民不会马上改变当地民族的异质性，甚至可能一时加剧冲突，但却能有效地削弱当地社会的异质纯度。五方杂处地区总是比单一民族地区易于控制，内地移民身处与异质民族冲突的前沿，往往是对国家向心力最强的群体，相当于国家主权扎在当地的根须，生生不息。中国对许多边疆地区实现主权控制，都是以移民为先锋的。他们移到哪里，哪里就有了国家主权的立足之点。他们为主权提供首批服从者，再通过他们生长扩散，最终实现主权对当地的整体控制。

    多数情况下，移民并非由国家组织。历史上的闯关东、走西口、向周边不断扩散的移民，大都是内地人口压力的自然产物。然而由国家对一些特殊地区进行有计划的移民，也有重要的作用。如古代数朝中央政府经营的西域和塞北屯田，为中国西北边疆的形成奠定了基础。仅靠自发移民，一是需时漫长，往往与稳定主权和边疆的迫切需要不合拍；二是那些“生存－生产”方式与内地完全不同的地区，若无国家进行组织和支持，自发移民是不会光顾的（青藏高原至今“空白”即是一例），而这类地区有时对国家安全和利益却非常重要。

    由国家组织移民是否与前述的尊重民族异质相矛盾？我认为判断标准在于移民是否损害当地人民的利益。如果是，移民就不应该。不但国家不应组织，还需要制止自发的移民，保护少数民族。如果相反，移民有利于当地人民提高生产水平、发展经济和改善生活，并且不破坏当地民族的文化传统，由国家组织移民于各方面共同有利，就完全不必顾忌。

    在这方面，新疆生产建设兵团是一个成功的范例。新疆生产建设兵团组建于五十年代，从屯田戍边的军事组织逐步演变为以从事农业生产为主的移民组织，总人口二百多万。散布于新疆几乎所有州县。新疆地广人稀，进行移民首先没有与当地居民抢资源的问题。兵团又完全建立在自力更生基础上，向荒漠戈壁要土地，不给当地居民增加负担。创建以来，兵团治理了新疆的十几条大河，建造了96座水库，修建了五万五千多公里灌溉渠道，靠引水冲去戈壁滩上的万年盐碱，使其变成沃土良田，至今已开垦1400万亩耕地，占新疆现有耕地总数的百分之三十。过的西域是有绿洲处才有人，现在哪里有兵团哪里就出现绿洲。兵团实力雄厚，装备先进，技术水平高，各基层团场连队皆成为带动当地居民发展经济和科技的核心，受到少数民族群众的欢迎。

    今天，兵团已成为新疆第一大企业。1990年生产出新疆粮食产量的23.1%、油料产量的22.8%、棉花产量的41.6%、甜菜产量的41%；兵团的工农业总产值占全新疆工农业总产值近四分之一；在全新疆的出口创汇额中，兵团占到48%。兵团有一千五百多个工业企业，三千多个商业机构，拥有两万辆汽车， 十四架飞机。它不但参与新疆的公路、铁路、油田等大型工程项目，还到国外承建工程。当代新疆一些重要而富裕的城市，如石河子、奎屯、北屯等，都是兵团在一无所有的戈壁深处白手修造起来的。

    兵团在成为新疆经济发展支柱的同时，在稳定新疆方面发挥了巨大作用。一方面通过发展经济促进民族互助与融合，另一方面相当于不吃军粮、不穿军装、不要军饷且永不退役的百万“驻军”。历次平息新疆分离主义暴乱都有兵团协助。正如兵团首长所称：“一旦有事，能做到不分昼夜，不分山川，不用向导，运用自如，召之既来，来之能战，战之能胜”。邓小平在1981年视察新疆时的结论是：“新疆生产建设兵团，也就是现在的农垦部队，是稳定新疆的核心。”

    对一些有特殊安全意义的地区继续进行有组织的移民，我认为今天仍然是值得考虑的课题。只要坚持不损害当地少数民族广大群众利益的原则，对少量民族主义者的鼓噪和外国人的说三道四完全不必看重。在巩固主权的目标面前，那些顾忌都微不足道。

    同时，以往的成果也需要继续巩固。如果全被眼前的“经济”问题蒙蔽住视野，以小利而忘大义，放任自流，过去由无数热血青年奉献了青春乃至生命创建的事业就会付诸东流。建难毁易，从来如此。

确保政权同质

    社会同质化进程虽能能提供国家同构的稳定性，苏联解体却提供了另一方面的教训。前苏联的经济一体化程度不可谓不高，民族的混居也足够充分。作为主体民族的俄罗斯人，几乎散布前苏联所有地区。数位重要的前苏联最高领导人（斯大林、赫鲁晓夫等）都是少数民族，也说明苏联意识已经超过民族意识。然而一旦原来统一的政权分裂为多个“宁当鸡头，不作牛尾”异质政权，苏联照样发生崩溃性解体。

    即使完全同质的社会，也不一定可以确保同构。大陆和台湾就是例证。两岸原本同根、同族、同文的同质社会，因为两个互为异质的政权，不但政治结构分裂对立，而且仅四十余年，已导致两岸千百年保持同质的社会产生出相当程度的异质性，反过来又将成为重建“同构”（统一）的障碍。

    由此可以看出，国家同构的基础首先在于政权。只有政权是一体的，保持上下的服从关系，主权才能确立，国家统一和领土完整才有可能实现。我将保持一致和服从的政权称为同质政权。只要建立了同质政权，异质的民族可以纳入共同的主权结构，而一旦政权变为异质，同质的民族也会分裂，这足以说明政权保持同质的重要性。

    同质的民族社会因为了异质政权都会分裂，如果异质民族社会有了异质政权，可想分裂的危险将会多么严重。人们往往用“有组织、有纲领”描述最具危险性的反叛，政权能对全社会进行组织和贯彻纲领，是可以带领一个民族及其土地与国家主权进行整体分裂的唯一力量。所以，异质民族社会加异质政权，是对国家同构的最大威胁。

    当前南斯拉夫的政权为同质状态时，各民族关系融洽，民族通婚普遍，民族之间的异质状态正趋于消解。而建立了以民族为单元的异质政权后，国家同构立刻瓦解，融合中断，民族之间的仇杀愈演愈烈。这个惨痛教训告诫我们，对确保政权同质容不得半点掉以轻心。实现民族地区的长治久安，双管齐下的第二个方面就是一定确保民族地方政权的同质性——即保证其政权是代表和维护主权的国家化政权，而不允许演变为地方化和民族化的政权。

l    当前的政权异质化倾向

    改革开放之前，我国政权的同质性很强，民族地区也不例外。那时的问题在于把同质化强行扩展到民族文化传统和社会生活方面。改革开放纠正了失误，对民族异质采取了宽容态度，但由于缺少平衡意识，就事论事地“纠错”，又导致出现反向失衡——即把对异质的宽容扩大到政权，使政权同质性受到削弱。目前在有些地区，这种反向失衡已成为新的主要矛盾。

   所谓的政权异质化倾向并非是公开出现另一套权力体系，也并非是强势地方领袖把持了政权。政权的体制、运作方式、人事任免、与中央的关系都没有变化。在不变的外表之下，这种异质化倾向主要表现在组成地方政权的干部的成分及其意识形态发生了变化，从而导致国家化政权向地方化和民族化政权退化。

    干部成分的变化体现在四点：

    1、有些民族地方政权，本民族干部占据了绝对多数,外族干部所占的比例相比大幅度减少；

    2、各级政权的绝大多数一把手和主要领导职位，以及财政、公安、司法等要害职务，大都由本民族干部担任；

    3、基层干部队伍薄弱。不但外族干部更少甚至根本没有，本民族干部有较高教育水平和有一定能力的，也以各种方式脱离基层；

    4、乡县两级政权的部“本土化”严重。由于基层干部流失，缺乏补充的来源，只能在当地提拔或聘用。这种在家乡任职的干部与当地民间社会过从甚密。

    干部队伍意识形态的变化与干部成分的变化在某种程度上关联，这种变化体现在以下几个方面：

    1、民族感情是人类的基本感情之一，对每个民族成员的观念行为发生影响本属正常。但是作为国家政权的干部，民族主义情绪超过对国家主权的忠诚，问题的性质就不同。尤其是某些存在民族分离主义活动的民族地区，干部队伍如果在意识形态上与民族主义甚至分离主义产生共鸣，即使政权没有任何形式上的变化，本质也已沦为异质政权；

    2、某些全民信教的民族，这些年的宗教回潮把不少民族干部也卷在其中。单纯的干部信教尚不是特别危险，问题的严重在于民族分离主义往往也披着宗教外衣，有些分离主义势力的政治领袖同时就是宗教领袖。宗教机理决定信教者对宗教及其领袖盲目服从，只要干部信教，在国家与民族分离主义的斗争中到底能站在那一方，就显然存在疑问；

    3、在某些民族地区，宗教势力在相当大的程度上主导了民间社会。基层干部的低素质和“本土化”，使他们难免不对宗教势力顶礼膜拜，对民间社会“随顺”甚至讨好，导致基层政权丧失领导，国家至上的气势转为下风，使主权控制从根基上受到削弱。

    在国家主权相对稳定的民族地区，上述干部成分和意识形态的变化尚不构成太大威胁，有些方面还可能体现民族平等和多元化的进步。但是对于异质性较强的民族地区，问题就变得严重。最大的危险在于这种异质化政权有可能与民族分离势力里应外合。一旦被隐藏的分离主义者获取了政权的主要领导职位，历史再提供合适时机，无非是一声令下，就可以指挥在本质上已经异质化的政权，带动整个民族与国家分裂。本由国家营造的政权体系，就可以完整地成为分离主义的组织资源和操纵民族分离的现成工具。

l    加强民族地区的政权同质

    政权是同质的还是异质的，说到底取决于政权的各级干部——尤其是领导干部——究竟以效忠国家主权为至高无上，还是以效忠民族、地方或个人为首要选择。所以，加强政权的同质，关键就在确保政权各级干部对国家的忠诚，在民族异质与国家同构发生矛盾之时，保证坚定地站在国家立场。

    怎样确保这种忠诚？仅停留在务虚的概念上是不够的，也难以把握。结合上述政权异质化的倾向，我认为应当确立三项标准作为选择民族地区政权干部的基本原则：

    1、坚决反对民族分离主义；

    2、不信当地民族的宗教；

    3、不在家乡任职。

    只有符合这三项标准的干部，才可能具有对国家的起码忠诚，不成为异质因素。如果政权的各级干部都符合这三项标准，政权的同质就可以获得基本保证。

    那么如何结合目前的现实状况，在民族地区的政权建设方面具体实现这三项标准呢？

    首先，要求所有现任干部全部立刻符合标准是不实际的。民族意识世代相传，宗教信仰不可能一朝一夕改变，不在家乡任职也有许多具体的问题要解决。但是眼前至少要确保各级政权的主要领导和要害部门职务由符合三项标准的干部担任。相比之下，一般干部在决定政权性质方面的作用是次要的，可以暂缓。不过这里所说的主要领导和要害部门并非专指上层，而是各级。哪怕是乡级政权，其主要领导（如乡长）也必须符合这三项标准。甚至与上层相比，基层对政权性质的决定作用更大；

    第二，当地民族干部若符合这三项标准，将是最理想的人选，最有利于实现异质同构平衡，也有利于在民族地区开展工作和团结群众。对符合三项标准的民族干部，应当作为当地政权建设的首选对象，大胆提拔，放手使用。同时，还要总结多年培养民族干部队伍的经验教训，把为当地培养和输送符合三项标准的本民族干部，提高到更受重视及更有效率的位置；

    第三，也须实事求是地看到，由于历史和现实的各种原因（包括全民信教的传统、教育水平、分离思潮的长期影响），目前某些民族地区符合三项标准的民族干部数量还不够，需要借助外族干部的补充，才能加强地方政权的同质。显而易见，以三项标准衡量，外族干部无一不天然符合－－他们不信当地宗教，不在家乡任职，既不受“神”的制约，也不受亲族、传统和人际关系的牵扯，其全部资源及个人利益都来自国家，必然与民族分离主义势不两立。所以，为当地政权配置一定数量的外族干部，对于扭转政权异质化倾向，将是一种最快见效的方式。

    明、清两代对西南少数民族地区实行的“改土归流”，即是以这种方式建立同质政权的典型。以往西南苗、瑶、彝等少数民族实行以部族酋长治理的世袭土司制，“改土归流”是废除土司，将政权归于中央政府委任的外族流官的简称。这种改革将异质民族社会的异质政权纳入国家政权体系，在稳定边疆、促进民族融合和维护国家统一方面起到深远的历史作用。

    “外族干部”的定义其实并不准确。从本质上讲，中央政府派出的干部，无论个人属于什么民族，其民族性已经让位给国家性，他们的身份是主权代表，决非体现民族之间的凌驾。之所以国家目前仍需要派遣代表进入某些特殊地区，是因为主权统一在那里仍然受到威胁。为了遏制民族分离主义势力，国家对此有充分权利。

l    目前向民族地区派遣干部的问题

    由国家向民族地区派遣干部的重要性近年已重新受到重视，目前“支边”、“援助”等运动也搞得轰轰烈烈。但是为什么未对扭转政权异质化倾向起到有效作用，甚至异质化倾向还在继续发展？

    问题在于只从形式上把干部派仅民族地区是不够的。目前以“支边”、“援助”方式输送的干部普遍存在三个问题：一是时间短，一般三年轮换，无法有长远打算；二是不下基层，尤其乡一级政权几乎完全空白；三是敷衍职责，工作好坏没有切身利益和相关责任。

    有这三个问题，尽管从学历、资历、职称和级别看，近年派遣干部的质量越来越高，却发挥不了相应作用。干部“支边”是临时性的，依然植根原来环境，因此没人学习当地民族语言，加上他们大部分身在机关，更不容易与群众沟通和发展关系。他们不了解当地真实情况，当地工作的好坏也对他们没有切身影响。他们建立不起威信，下级和群众都知道他们来来去去，靠不上，从长远考虑，只有依赖本土干部。当地的实际权力和权威由此只能掌握在本土干部手中，政权的异质化倾向也就不可能因为他们存在而被扭转。

    下到基层，长期坚持，努力工作——这是“支边”干部真正能够在少数民族地区发挥作用的三个基本条件。毛泽东时代之所以能一改历朝治边的被动，建立起中央政府绝对稳固的主权控制，相当程度上靠得就是成千上万干部在基层长期扎根和坚苦卓绝的奋斗。

    时代变了，当年靠以意识形态为基础的激励机制和动员体制，被“精神原子弹”造就了整整一代“特别能吃苦，特别能忍耐，特别能战斗”的干部队伍。今天的基础已经完全不同，继续沿用以“奉献”为核心的思路和体制，即使能在形式上搞得轰轰烈烈，投入高昂的成本，也不可能达到与当年同样的效果。尽管目前采取的激励机制已在相当程度上被派遣干部的单位转变为利益“悬赏”（升官、提级、分房、长工资、解决家属户口等），但现实状况依然是一方面动员干部下少数民族地区越来越困难；另一方面是过去已经扎根民族地区的干部队伍亦处于瓦解，人心沮丧，人心思走。

    迅速找到一种适应当前时代特点，又能使派遣干部在民族地区长期坚持、下到基层、并且努力工作的新体制和新机制，已成为扭转民族地区政权异质化倾向的首要任务之一。

l    防止出现“潜政权”

    广义上，政权异质化还有另一种形式，即正式的政权组织（主要是基层政权）衰落，民间社会形成新的组织核心和网络，架空政权，掌握了地方的实际治理权。在内地，黑社会和宗族势力具有这种性质，但因为是同质社会，虽破坏社会稳定，尚不威胁国家统一。异质的民族地区则不一样，只要有“潜政权”存在，就必然构成对主权的威胁。

    尤其在具有全民信教和政教合一传统的民族地区，宗教组织最容易成为“潜政权”。它有无孔不入而且是一体化的组织网络，有号召力很强的领袖人物，有完整的意识形态、雄厚的财力资源和广泛的群众基础。随目前的宗教复兴，宗教势力对民间社会的影响越来越大，连掌握政权的干部也也往往“随顺”，甚至言听计从（这是某些地区基层政权衰落的主要原因）。另外，民族分离势力的活动一般都披着宗教外衣，并借用宗教的组织体系和资源。

    如何在确保尊重民族异质（如宗教信仰自由）的同时，彻底杜绝“潜政权”滋生的可能，亦是在民族地区保证主权稳定的另一项课题。